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Jonathan-Menkos

Lograr un acuerdo fiscal integral es apremiante para El Salvador, pero la urgencia no debe reducir esta discusión a un ejercicio de cuadrar números para contraer el déficit fiscal. El objetivo último debe ser lograr un Estado salvadoreño capaz de garantizar bienestar para su población, afirma Jonathan Menkos, director ejecutivo del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI). El analista considera que algunos economistas “son petulantes” al pensar que los graves problemas sociales se solucionan cerrando la brecha entre ingresos y gastos públicos; y en ese grupo incluye a algunos del Fondo Monetario Internacional (FMI). Menkos, aunque concuerda con algunas recomendaciones del organismo, considera incoherente sugerir un alza en la tasa del IVA – un impuesto al consumo – y al mismo tiempo pedir que se reduzca el crecimiento de los salarios. Las recetas, añade, se deben preparar en El Salvador y la mejor manera es a través de un pacto fiscal serio, sin mitos, transparente y que se traduzca en acciones.

 

 

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El ICEFI presentó recientemente un estudio que subraya la necesidad de un acuerdo fiscal. ¿Hay ánimos en El Salvador para lograr un acuerdo, que todos los sectores se sienten a discutir las finanzas públicas?

En primer lugar, hay que decir que en la parte de entrevistas que hicimos (como parte del estudio), que habían actores económicos, la academia y el Gobierno, todos coinciden en que hay un problema en lo fiscal. Donde encontramos que hay diferencias es en cómo solucionamos el problema porque algunas miradas apuntan a la necesidad de ver únicamente el problema del déficit, y por lo tanto la idea de que se puede reducir el gasto para poder contraer el déficit; mientras que otros actores tienen una comprensión de la solución diferente, que es el país tiene un déficit importante, así es que toca aumentar los recursos para poder equilibrarlo. Nosotros observamos que, en primer lugar, El Salvador tiene un Estado muy limitado, fruto de muchísimos años de darle una mirada al Estado con un rol muy minimalista, y que hablar de un acuerdo fiscal va a significar escuchar todas las posturas, pero en alguna medida dejar claro cuál es el rol que se le va a asignar al Estado salvadoreño. En ese sentido, siendo expertos en el ICEFI en el ámbito fiscal, sí reconocemos que detrás de los números debe haber una discusión sobre las personas, y es que los datos también son alarmantes en términos de desarrollo humano. Por ejemplo, si tenemos 800,000 niños, niñas y adolescentes afuera de la escuela, la solución no es discutir el déficit, sino discutir qué hacemos con eso. Un país con 2.4 millones de personas en pobreza, pues la respuesta no es únicamente cuántos impuestos se suben o en qué hay que gastar, verdad. Entonces, creo que el llamado a un acuerdo fiscal de mediano plazo es eso, es la oportunidad de discutir el tipo de sociedad que se quiere construir. El traje con el que está hecha la administración pública salvadoreña da para brindar bienes y servicios públicos para sobrevivir, no para producir desarrollo. Entonces, sí que se requiere un cambio estructural en la administración pública. Otro de los elementos que los actores entrevistados nos decían es que se requiere generarle suficiente legitimidad al proceso y que, por lo tanto, no haya negociaciones a puertas cerradas ni negociaciones a dos bandas, decían ellos. Si no que sea un diálogo abierto, muy informado. Otro elemento que salió mucho en la discusión es que sea un diálogo de alto nivel, en donde el presidente, como la figura de mayor liderazgo en términos de régimen democrático, tiene que convocar a la discusión, aunque ya después se queden trabajando a nivel técnico los ministros o delegados. Nosotros en el estudio también exploramos dónde ha habido pactos fiscales exitosos, y cuáles son los ingredientes de esos pactos, y el primero tiene que ver con información técnica, que todos consideren que sean creíble y que todos los actores la consideren válida, técnicamente bien elaborada. Pero otro de los grandes hitos de los acuerdos fiscales es que deben proponer soluciones, no quedarse solo en el ámbito de lo nebuloso, de la buena voluntad, sino decir ‘bueno, si hay un problema con – por ejemplo – el sistema previsional, la solución va a ser tal’. Si hay un problema de desarrollo rural, de inseguridad, bueno, cómo le damos un sentido concreto. Es decir, el pacto fiscal se tiene que traducir en acción, que en algunos casos significan cambios en leyes o nuevas leyes, y también cambios en la institucionalidad del país.

 

¿Cuál debe ser el papel del Gobierno en un acuerdo fiscal? Cuando se habla de reformas tributarias, la sociedad salvadoreña se pregunta ¿por qué más tributos, yo ya estoy pagando y no veo resultados?…

Yo creo que la discusión de un pacto fiscal va a requerir de una mayor información hacia la ciudadanía. En nuestros países, y digo nuestros porque en Centroamérica hay muchos mitos sobre la fiscalidad. Uno de los grandes mitos es que todo se lo roban, pero en realidad, las escuelas y los institutos públicos en El Salvador tienen más de un 1.4 millones de estudiantes, no todo se pierde, por el lado del gasto. Si en El Salvador todo se perdiera, no hubiera logrado las metas de los ODM (Objetivos del Milenio) que logró por encima de Guatemala, Honduras. Yo creo que hay que sincerarnos y pedirle a toda la ciudadanía, y a todos los actores, alejarse de los mitos para acercarse a lo concreto. Por el lado de los ingresos también está el mito que pagan muchísimos impuestos. Habría que explicarle a los ciudadanos que no todos pagan muchos impuestos, de hecho en el país nadie paga muchos impuestos puesto que la carga tributaria ni siquiera supera el 20 % del PIB (Producto Interno Bruto). Pero, en ese afán de informar a la ciudadanía, habría que decirle que hay 3.8 % del PIB que no se pagan porque son privilegios para sectores económicos. Creo que es parte de lo que toca en un pacto fiscal cuando uno involucra a la ciudadanía, es informar y decir ‘todo eso que se ha discutido y convertido en mitos y fantasmas, debe tener una discusión técnica’. Claro, estamos hablando también de un problema de percepción, la gente percibe que hay algún problema ahí de corrupción, pero la respuesta no es dejar de pagar impuestos, la respuesta es una mayor transparencia y una mayor rendición de cuentas.

 

En este proceso de sincerar las cosas, ¿cómo ve el tema de las cifras? Pareciera que el Gobierno acepta tener una crisis fiscal cuando le conviene, y cuando no, trata de ocultarla.

Sí, bueno, ese es uno de los grandes elementos. Yo percibo  que el Gobierno, por el informe incluso que se ha trabajado, está claro que tiene que hacer mejoras en transparencia y rendición de cuentas. Nosotros discutimos en el documento lo opaco que son las Letes (Letras del Tesoro Público) y que representan $700, $900, hasta $1,300 millones. Sí, hay que hacer un esfuerzo por dar un único dato, por intentar que las cuentas sean claras y se informen de manera pertinente. Donde nosotros encontramos más opacidad es cuando se discute, por ejemplo, el déficit. ¿El déficit primario o el déficit general pero sin fideicomisos y sin sistema previsional, o el déficit con sistema previsional? Yo creo que hay que sincerarnos: el déficit incluye el sistema previsional. Y sí vale la pena decir que más de la mitad del déficit proviene del sistema previsional, con lo cual la privatización del sistema está pasando hoy una factura muy complicada, que le quita las posibilidades de priorizar inversiones y gastos que el Estado tendría que hacer.

 

Este proceso de sincerar cifras también tendría que incluir el presupuesto…

Sí, que además tiene que mutar a un presupuesto por resultados, un presupuesto que tenga más claridad con las metas. Ojalá un presupuesto que esté vinculado al plan quinquenal, porque el plan quinquenal tiene El Salvador que se desea construir, pero el presupuesto tiene El Salvador que se puede construir. Yo creo que el equilibrio permitiría saber que el país que todos están anhelando no cuesta 20 puntos del Producto Interno Bruto, que es el tamaño del presupuesto.

 

¿Qué rol juega la polarización? ¿Cómo puede El Salvador no convertir esta discusión en una cacería de brujas, que sectores no se sientan atacados porque se sepa la cifra de exenciones o de evasión?

Yo creo que el gran actor llamado al debate es la ciudadanía y aunque suene muy trillado, es solo hasta que esta discusión se traslade a la ciudadanía es que vamos a encontrar un mayor equilibrio. Las polarizaciones se construyen con base en mitos o en posiciones que no están dispuestas a ceder nada, y un pacto fiscal requiere no solo sentarse en la mesa, sino estar dispuestos a asumir nuevas responsabilidades y, por supuesto, a comprender que un pacto fiscal tiene como consecuencia responsabilidades, pero también ganancias. ¿A qué sector económico le puede convenir la pobreza, la debilidad de la administración pública, la poca presencia de las instituciones del Estado en el territorio nacional? Pues solo al crimen organizado. Para ningún empresario es buen negocio la pobreza, para nadie, ningún político, es buen negocio que el crimen organizado tenga más poder que el propio Estado. Creo que para sentarse en la mesa sí se requiere que todos estén claros que hay que sacrificar algo, incluso los sindicatos de trabajadores, los gremios empresariales, los partidos políticos. Tienen que estar claros que un pacto fiscal representa una puesta de acuerdos sobre los temas torales y ahí, la gran mayoría de actores distinguen que sí hay que hacer esfuerzos porque se entienda un pacto fiscal no únicamente como un incremento de ingresos tributarios, sino también como nuevos esfuerzos para mejorar la transparencia y la calidad del gasto. Eso salía mucho en las entrevistas. Pero también hay que reconocer que un pacto fiscal debe tener como consecuencia mejoras en los ingresos, ya sea a través del fortalecimiento de la administración tributaria, por ejemplo, para luchar contra la evasión; simplificación de procesos, para que el pago de impuestos no sea una tortura. Es una obligación pero no tiene que ser una tortura, muchos empresarios dicen que es muy engorroso. Por supuesto, el tercer elemento es cómo hacemos una discusión que nos dé como resultado una tributación más progresiva, más justa, y ahí el impuesto predial, el impuesto al patrimonio, aunque el ISR (Impuesto sobre la Renta) en las últimas reformas ha tenido cambios, pues todavía hay que seguir ajustando el sistema.

 

¿Cómo ve el ICEFI ese acercamiento que hay entre el FMLN y ARENA, que aunque ya tienen algunas semanas de no reunirse, han estado discutiendo asuntos fiscales como partidos? ¿Es una buena señal?

Puede ser una discusión preparatoria dado el poder que tienen ambos partidos en la Asamblea. Sin embargo, si el Gobierno, que es más allá que un partido, está pensando en la discusión madura de un pacto fiscal, sí sería conveniente tener una claridad sobre qué persigue una discusión con estos dos partidos. Lo peor que podría pasar es que los ciudadanos perciban que esta discusión es de donde van a salir los resultados de algo que se llame un acuerdo fiscal. Los partidos, hoy por hoy, no representan a todos, la voz colectiva, por lo tanto, no se podrían arrojar el derecho de ser los únicos en la discusión de algo que tiene una envergadura para el mediano y largo plazo. Usted mencionaba algo y se me vino a la mente, que los ciudadanos dicen que los impuestos siempre están subiendo; bueno, en tanto no tengamos la mirada a largo plazo, siempre habrá la incertidumbre de ‘¿y ahora qué reforma toca?’. El pacto fiscal también ayuda a decir ‘miren, en 15 años, la carga tributaria tiene que llegar a 25 % del PIB – por ejemplo – y se va a lograr con tales medidas a lo largo de 15 años’. Eso sí que daría mucha certidumbre. Creo que también es uno de los elementos del pacto, la mirada a largo plazo, que sobre eso se va a trabajando. En 2009 tuvimos un colega danés en el ICEFI y él sabía que en 2025, en Dinamarca la carga (tributaria) iba a ser 50 % del PIB, y lo sabía porque eso fue lo que se acordó en 2005 y sobre eso iban construyendo. Creo que también nos hace falta enseñarle a las personas que por ahí vamos y si le gusta, bueno; y por supuesto, el lado del gasto. No podemos hablar de ingresos, si no hablamos del gasto.

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¿Se corre el riesgo de que estas discusiones entre ARENA y el FMLN sean más políticas que técnicas, que sean más orientadas a conseguir o intercambiar réditos políticos?

Desconozco si dentro de los partidos políticos hay cuadros técnicos que puedan elevar el debate y sacarlo de la arena más política. En todo caso, aun cuando las reuniones fueran únicamente de ellos, sería importante, como partidos políticos, que tuvieran un espacio de información para la ciudadanía sobre qué se está tratando. Nuevamente, lo que tenemos que cambiar es la cultura de pensar que la política fiscal le pertenece a los políticos o a la élite económica; y una muestra de que eso está cambiando debería ser que los políticos nos digan cuál es su agenda, cómo ven esta realidad. El político es político y para eso es que los elegimos, pero, en todo caso, esta discusión requiere un debate técnico. No estamos discutiendo algo que es político.

 

¿Qué opina el ICEFI sobre la propuesta de reforma al sistema de pensiones? ¿Están de acuerdo con el señalamiento sobre que es una propuesta más fiscal y que deja de lado la seguridad social?

Nosotros lo hemos revisado no con la profundidad que debería, pero se sale un poco de la discusión fiscal, el ámbito es previsional. Sin embargo, sí creo que es una respuesta a una crisis fiscal, que es la factura de la privatización, de las medidas neoliberales que tomaron gobiernos que hoy no están al frente. Por supuesto que tiene una mirada muy fiscal, en función de una urgencia nacional en esa materia. Pero, efectivamente, no es una propuesta que abogue por aumentar la cobertura, ni que abogue por una mirada que permita acercar, incluso, a los trabajadores informales, o a las pequeñas empresas, a las empresas más familiares, al sistema previsional; con lo cual, sigue sacrificada una de las patas del sistema de bienestar que debe tener todo país. De ahí que un sistema previsional que cubre al 25 % de la población, pero que además representa dos puntos, o la mitad del déficit, hoy por hoy El Salvador tiene un sistema previsional sumamente regresivo, que lo paga el ciudadano común y corriente que probablemente siquiera tiene acceso al sistema previsional y, pues sí, hay que darle una solución a eso.

 

¿Qué piensan de la intención del Gobierno de crear un pilar público, a expensas de tomar una parte de los ahorros?

Si esto tiene que ver con un aumento de la cobertura, muchos de los sistemas de seguridad en el mundo tienen tres pilares: el aporte patronal, el aporte personal y el aporte del Estado. El sistema funciona mejor cuando la cobertura es más amplia, porque todos aportan un poco más al fondo de la seguridad social; y en muchos países, ese financiamiento viene del impuesto sobre la renta o el impuesto sobre la nómina. Creo que lo rico va a ser tener los documentos técnicos y someterlos a la discusión. Lo que no podemos hacer es políticas públicas con palos de ciego, la sociedad debe saber, mucho más en un contexto en donde los gobiernos tienen una baja legitimidad; aun gobiernos progresistas en Centroamérica. La respuesta a las dudas deben ser documentos técnicos que se trasladen. Si no hay documentos técnicos, cualquier propuesta carece de credibilidad aun cuando suene perfecta frente a la realidad.

 

Ustedes mencionaban en un reciente informe que la política fiscal de El Salvador se concentra mucho en reducir la deuda, ¿a qué se refieren con esta tendencia?

Encontramos que aunque no hay una regla fiscal como tal en el marco legal, las finanzas públicas han tendido a hacer un esfuerzo por generar espacios para que quepa el endeudamiento del sistema previsional, que es el que crece muchísimo más rápido. Vemos por ejemplo que, en 2015, el balance primario fue superavitario, digamos que el Gobierno Central está haciendo la tarea de disminuir lo más posible su gasto público, pero es básicamente para generar el espacio para poder integrar la deuda y que no tenga un déficit mayor. nuevamente, es la realidad, pero también parte de esa realidad es que no hay, por lo tanto, un presupuesto que tenga la suficiente fortaleza como para poder mejorar la cobertura de educación, de salud, de seguridad. Eso lo que provoca es que, ante cualquier intención de mejorar seguridad, hay que salir a discutir cómo lo financiamos; ante salud, también. Es parte de unas finanzas públicas que, en el contexto de polarización política, lo que han hecho es tapar un hoyo abriendo otro.

 

Por eso insisten en que, en general, las finanzas públicas en Centroamérica se han dedicado más a administrar la miseria…

La crisis. Sí, y no le podemos pedir hoy por hoy, en pleno siglo XXI, a la política fiscal centroamericana que ayude a potenciar el desarrollo y la democracia porque, en realidad, tenemos desde todos los procesos democráticos, políticas fiscales que no dan la talla para eso, que siempre han sido eso, manejar la crisis.

 

¿Qué opinan de la receta que nos dio el FMI (Fondo Monetario Internacional) hace unas semanas?

En primer lugar habría que decir que cuando uno llega a un país, tiene que invitar mas bien a que las recetas las haga el propio país, en todo caso. Sí encontramos algunos elementos que están dentro de la discusión que también ha dado el ICEFI, por ejemplo, el impuesto al patrimonio, me parece que mencionan el impuesto predial. Sin embargo, sí se distancian de la discusión de la política fiscal para el desarrollo cuando hablan de contener el crecimiento de los salarios. No suena muy coherente en una sociedad donde ya los salarios son bajos de por sí, y mucho menos coherente cuando se está aduciendo que El Salvador debe aumentar el IVA, que es un impuesto al consumo, pero que por otro lado los salarios se vayan a mantener. Digamos que no hay una coherencia entre las recomendaciones y valdría la pena tomarlas como tal, creo que El Salvador tiene suficientes cuadros técnicos y suficiente capacidad como para hacer su propia receta de lo que debería ser una reforma fiscal integral. En toda la región percibimos que es aquí en El Salvador donde están las mayores urgencias, pero también donde están las oportunidades de dar un salto en materia de política fiscal. Ahora, lo del Fondo por suerte dicen que son recomendaciones, no es una imposición, porque si lo fuera tendría más efectos negativos que positivos para la sociedad salvadoreña.

 

El discurso del Fondo parece que se endureció. En informes anteriores había sido mesurado pero ahora es casi imperativo. ¿Cómo puede interpretar El Salvador ese cambio en el tono de las recomendaciones?

Creo que sí revela el sentido de urgencia a que hayan cambios. Llevamos mucho tiempo diciendo que El Salvador, y el Fondo Monetario así lo ha dicho, tiene un crecimiento de su deuda muy, muy rápido, que puede poner en problemas al Estado salvadoreño. Creo que nos podemos estar acercando a la discusión de reformas fiscales como en Honduras, antes del cambio de Juan Orlando Hernández, donde muchas de las recomendaciones del Fondo relacionadas con incrementar impuestos al consumo, porque además se tomaron algunas de las recomendaciones, no se tomaron todas, por ejemplo incrementar el IVA, contener el gasto público. Entonces se tuvo una reforma que ayudó a reducir el déficit fiscal, pero que en general tiene un impacto en el aumento de pobreza y en hacer el Estado con menos capacidad para generar bienestar. El Salvador tiene que tener una respuesta local, doméstica para una política fiscal que se equilibre con el afán del Gobierno actual porque, supongo yo, para eso fue electo; pero también porque ya no podemos seguir teniendo una juventud que es la carne de cañón de la carencia de un acuerdo, de una voluntad política para un mayor bienestar y un crecimiento económico más sostenible. Lo peor que le podría pasar es que, al final de cuentas, teniendo necesidades de financiamiento y estando en un contexto global, pues venga una receta que haya que imponer. Eso sería lo peor que le podría pasar a El Salvador, es lo peor que le puede pasar a un país. Y hay que recordar que El Salvador no es Grecia y que, por lo tanto, El Salvador tiene una oportunidad de hacer las cosas y hacerlas bien, en el sentido de hacer una reforma fiscal para construir un bienestar nacional, más allá del déficit. Yo creo que muchos economistas, incluyendo algunos del Fondo, son petulantes al pensar que con arreglar el déficit fiscal estamos arreglando la realidad de una sociedad. Disminuir el déficit fiscal no nos arregla los gravísimos problemas en salud, ni en seguridad ni en educación.

Perfil

Experto en política fiscal

Jonathan Menkos Zeissig forma parte del equipo del ICEFI desde 2006. A partir de 2012 asume la dirección ejecutiva del instituto. Es especialista en desarrollo con enfoque de derechos humanos y en política fiscal.

Estudió Economía en la Universidad de San Carlos de Guatemala. Posee un máster en gobierno y políticas públicas en América Latina, conferido por la Universidad Pompeu Fabra/IDEC de Barcelona.

Además, Menkos cuenta con un posgrado en Métodos Cuantitativos otorgado por el Banco de Guatemala y la Universidad Rafael Landívar, y un posgrado en Finanzas de la Universidad de Valparaíso, Chile.

 

En dos preguntas

 

¿Qué opinan de la receta que nos dio el FMI hace unas semanas?

Sí encontramos algunos elementos que están dentro de la discusión que también ha dado el ICEFI, por ejemplo, el impuesto al patrimonio, me parece que mencionan el impuesto predial. Sin embargo, se distancian de la discusión de la política fiscal para el desarrollo cuando hablan de contener el crecimiento de los salarios. No suena muy coherente en una sociedad donde ya los salarios son bajos de por sí, y mucho menos coherente cuando se está aduciendo que El Salvador debe aumentar el IVA, que es un impuesto al consumo, pero que por otro lado los salarios se vayan a mantener.

 

Lo cierto es que el discurso del Fondo parece que se endureció. En informes anteriores había sido mesurado pero ahora es casi imperativo. ¿Cómo puede interpretar El Salvador ese cambio en el tono de las recomendaciones?

Creo que sí revela el sentido de urgencia a que hayan cambios. Llevamos mucho tiempo diciendo que El Salvador – y el Fondo Monetario así lo ha dicho- tiene un crecimiento de su deuda muy, muy rápido, que puede poner en problemas al Estado salvadoreño. Creo que nos podemos estar acercando a la discusión de reformas fiscales como en Honduras, que tuvo una reforma que ayudó a reducir el déficit, pero que en general tiene un impacto en el aumento de pobreza y en hacer el Estado con menos capacidad para generar bienestar. El Salvador tiene que tener una respuesta local, doméstica (…). Lo peor que le podría pasar es que, al final de cuentas, teniendo necesidades de financiamiento y estando en un contexto global, pues venga una receta que haya que imponer. Eso sería lo peor que le podría pasar a El Salvador, es lo peor que le puede pasar a un país. Y hay que recordar que El Salvador no es Grecia y que, por lo tanto, tiene una oportunidad de hacer las cosas y hacerlas bien. Yo creo que muchos economistas, incluyendo algunos del Fondo, son petulantes al pensar que con arreglar el déficit fiscal estamos arreglando la realidad de una sociedad. Disminuir el déficit fiscal no nos arregla los gravísimos problemas sociales.

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