Editorial & Opinion

Control constitucional sobre el presupuesto, 20 años después

Rodolfo González / Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional

viernes 6, septiembre 2019 - 12:00 am

La discusión y aprobación del presupuesto es uno de los momentos más importantes en las democracias constitucionales, pues las leyes fundamentales les otorgan a los parlamentos en exclusiva, la potestad tanto para decretar impuestos como para aprobar el presupuesto, a partir del proyecto que propone el Ejecutivo. En este proceso político-económico la representación popular decide la distribución de los recursos financieros, poniendo énfasis en las áreas que considera más importantes. Si además el presupuesto se presenta desfinanciado y requiere adquirir deuda pública, la intervención legislativa se convierte en decisiva.

Entre las sentencias más importantes que pronunció la Sala de lo Constitucional en sus primeros 25 años, se encuentra la fallada el  26 de junio de 2000, en el proceso de Inc. 9-1999, promovido por los ciudadanos Schafik Handal, Alejandro Rivera, Eugenio Chicas, Hugo Molina, Lorena Peña, Jorge Villacorta, Rubén Zamora, Juan Ramón Medrano y Julio Alfredo Samayoa.

Las demandas acumuladas impugnaban la “Ley de emisión de bonos para 1999”, con la cual se había autorizado, por mayoría de 43 votos, emisión de títulos valores; los demandantes afirmaban que la exigencia de mayoría calificada en el art. 148 de la Constitución se requiere para ambas modalidades de adquisición de deuda: contrato de préstamo y emisión de títulos acudiendo al mercado anónimo de capitales, por lo cual la mencionada ley era inválida por vicio de forma; también señalaban que el decreto de aprobación no contenía una especificación del destino de los fondos, sino que se limitaba a decir que “los bonos cuya emisión se autoriza, serán utilizados para complementar el ahorro corriente a fin de dar cobertura a los diferentes compromisos del Gobierno”.

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La Sala interpretó la Constitución en el sentido que el decreto que emite la deuda “debe expresar claramente el fin a que se destinarán los fondos que se obtengan del empréstito y las condiciones esenciales de dicha operación financiera, v. gr.: las obligaciones del ente público prestatario; los derechos y beneficios de los prestamistas o suscriptores; las garantías para el cumplimiento del compromiso (…); el régimen jurídico aplicable, que puede variar si se trata de una deuda interna o externa; la forma en que se amortizará la deuda o redimirán los titulosvalores; los tribunales competentes para conocer de la reclamación por el incumplimiento, etc.”

En los fundamentos del fallo, afirmó que la naturaleza de tal requisito es un “control interorgánico del Legislativo al Ejecutivo”, mientras que su finalidad es la “garantía de un reflexivo y concertado endeudamiento público”; por tanto, concluyó que la adquisición de deuda por emisión de títulos valores debe ser aprobada con mayoría de dos tercios, lo cual no había sucedido en la ley sujeta a control. Y dado que la inconstitucionalidad fue declarada por el incumplimiento a un requisito de validez, se abstuvo de fallar sobre el cumplimiento de la exigencia relativa a especificar el destino de los fondos.


El citado precedente desplegó importantes efectos políticos en los siguientes años, pues obligó al partido en el Ejecutivo a contar con los otros partidos cada año en la definición de la política económico-fiscal. Todos recordamos la situación reiterada año con año, en que el principal partido de oposición presentaba su “lista de deseos” cuyo cumplimiento era condición ineludible para dar sus votos al endeudamiento público solicitado. Pero no desplegó los efectos económicos deseados, pues no sirvió para detener el excesivo endeudamiento que el país ha adquirido en estos años.

El 26 de junio del presente año ha sido admitida una nueva demanda, en el proceso de Inc. 3-2019, firmada por el ciudadano Daniel Eduardo Olmedo, para controlar el Decreto Legislativo 217/2018, por el cual se autorizó la emisión de títulos valores para financiar el presupuesto; su art. 2 prescribe que los fondos obtenidos “se destinarán para atender el financiamiento integral que se demande para cumplir con el financiamiento complementario para el Presupuesto General del Estado del ejercicio fiscal 2019, cuyo financiamiento no puede ser atendido con los ingresos corrientes ordinarios (sic)”.

La Sala tiene nuevamente la ocasión de verificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales para la adquisición de deuda pública, en el actual y los siguientes presupuestos, en un aspecto que evidencia la importancia de un adecuado funcionamiento de los frenos y contrapesos propios del régimen republicano.




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