Editorial & Opinion

El enfrentamiento Asamblea Legislativa vrs. el Ejecutivo

Rubén I. Zamora / Abogado, político y diplomático

martes 15, octubre 2019 - 12:00 am

Hace ya varios años, en tiempos de Tony Saca, y a su iniciativa, la Asamblea Legislativa aprobó la ley del “Fondo Solidario de Salud” (FOSALUD), una entidad pública con carácter autónomo y destinada a programas de mejoramiento de la salud pública; la ley determinó que sus fondos provendrían del 35% de la recaudación de los impuestos al Alcohol y bebidas alcohólicas, productos del tabaco y armas de fuego. Esta forma de financiamiento es totalmente constitucional, pues el artículo 225 Cn. establece que el cuerpo legislativo podrá “separar bienes de la masa de la Hacienda Pública o asignar recursos del Fondo General para la constitución o incremento de patrimonios especiales destinados a instituciones públicas”.

Recientemente, un grupo de diputados, presentó a la Asamblea Legislativa la iniciativa de una reforma a esa ley, aumentando al 50% el porcentaje de fondos para FOSALUD, provenientes de las mismas 3 fuentes que la financiaban; la propuesta fue aprobada por el pleno y la envió al Ejecutivo para su sanción y publicación. El Presidente al rechazar el cambio, lo vetó por considerarlo inconstitucional, pero los diputados, por una mayoría de más de dos tercios sobrepasaron el veto. Nuestra Constitución señala que cuando este caso se produce, el Presidente de la Republica está obligado a dirigirse a la Sala de lo Constitucional, “para que ésta, oyendo las razones de ambos, decida si es o no inconstitucional” (Art. 138 Cn) y de su decisión dependerá que la ley se publique o no.

Una primera aproximación al tema seria aplicarle el principio jurídico de que “las cosas se deshacen de la misma manera que se hacen” y si la Asamblea Legislativa aprobó el 35%, puede, reformando la ley de FOSALUD cambiarlo al 50%, ya que es su facultad constitucional la reforma de las leyes y no existe un precepto Constitucional que se lo prohíba; sin embargo, el Ejecutivo presentó dos razones para argüir violación de la Constitución una de carácter formal y la otra de contenido. Vale la pena analizarlas.

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El Ejecutivo argumenta inconstitucionalidad formal afirmando que los diputados Introdujeron la reforma sin previa consulta al Ejecutivo y por ello “esta etapa del proceso de formación de la ley está viciada de inconstitucionalidad, por cuanto la materia sobre la cual versa es de carácter presupuestario”. Esta argumento carece de asidero en la Constitución, según la cual los diputados tienen iniciativa de ley absoluta, cuyo único límite son las restricciones que la  Constitución establece (Art.133 Cn.); por consiguiente, los diputados, antes de presentar su iniciativa, no tienen por qué discutirlo con el Ejecutivo, dado que este requisito no aparece en ninguna parte de la Constitución, es simplemente un invento de quien escribió el documento que comento. La Constitución, dedica once artículos para tratar detalladamente la “formación,  promulgación y vigencias” de la ley (Artículos 133 a 143) y ninguno de ellos puede ser base a la pretensión de inconstitucionalidad alegada; por el contrario, de aceptarlo, la Asamblea Legislativa quedaría a merced del Órgano Ejecutivo, subordinad a su voluntad, pues bastaría que el ministro alegando sus múltiples ocupaciones se negara a discutir el contenido de la propuesta para que esta quedara paralizada y la iniciativa de ley de los diputados negada

En cuanto al argumento de fondo, el Ejecutivo aduce que el cambio en el porcentaje que FOSALUD recibe atenta contra el equilibrio presupuestario que nuestra Constitución consagra en el artículo 226; sin embargo hay que tener en cuenta que este sano principio no es absoluto sino que la Constitución lo relativiza al subordinarlo “hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines del Estado”. Creo que este argumento no es pertinente para el caso que estamos analizando, en primer lugar, porque la reforma en cuestión no se refiere a Ley de Presupuesto sino a una ley secundaria, que fue presentada por el Presidente por medio de dos de sus ministros y aprobada por la Asamblea Legislativa, cumpliendo con su mandato indelegable de aprobar, interpretar y reformar las leyes secundarias, excepto en aquello que La Constitución le prohíbe; por lo tanto, lo que la Asamblea ha hecho está dentro de sus facultades. La Asamblea al cambiar los porcentajes de distribución no está rompiendo el equilibrio entre los ingresos al erario público y las erogaciones que tenga que hacer, pues esto depende de la recaudación proveniente de los impuestos de las tres leyes y no de los porcentajes de su distribución; lo único que puede hacer variar el equilibrio es si aumentan o disminuyen los impuestos recaudados de estas tres fuentes.


Si aceptáramos el razonamiento del Ejecutivo, todo cambio que la Asamblea haga a las leyes fiscales y que aumenten o disminuyan la masa de recolección anual, debería pasar por el beneplácito del ministerio de Hacienda y esto significaría que el poder que este ministerio ya tiene sobre los otros se extendería al Órgano Legislativo violando flagrantemente la separación de Órganos Fundamentales que la Constitución ampara (Art. 85).

En buena medida, todo esto, tiene se basa en la idea muy frecuentada que el Consejo de Ministros tiene iniciativa de ley en materia presupuestaria, lo cual es un grave error; nuestra Constitución en Articulo 133, enfáticamente dice: “Tienen EXCLUSIVAMENTE iniciativa de ley:“ y luego pasa a nombrar a los 5 instituciones que la tienen, así como los límites y condiciones de su iniciativa, excepto para los diputados para quienes no hay limitación. El Consejo de Ministros está ausente en esta lista, por lo tanto no la tiene.

Es por ello que, en el numeral 3º del Art. 166 le encomienda al Consejo de Ministros “presentarlo a la Asamblea Legislativa” y no dotarlo de iniciativa de ley, es decir, se trata de un acto administrativo; este lenguaje se repite cuando obliga al Presidente a “presentar” a la Asamblea Legislativa el informe de labores de los respectivos ministerios (Art.168.6) y creo que nadie confundiría “presentar” con “iniciativa de ley”.

Por algo llaman a la Asamblea Legislativa “primer poder del Estado”,  pues lo es en la medida que la aspiración fundamental de las democracias es el imperio de la ley y sin ella, por un lado, no hay democracia representativa y por el otro, su ausencia o existencia subordinada al ejecutivo es claro indicador de violación a la estructura que debe sustentar al Estado Democrático de Derecho.




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